鄂托克前旗农牧局关于旗十一届人大第二次会议第102号建议的答复

尊敬的图门吉日嘎、秦建飞、冯莉莉、云吉德代表：

您提出的“关于保障禁止开发区农牧民用电的建议”已收悉。我局会同发改、自然、水利、林草为成员，邀请本土农牧专家参与的农牧业经济“三区发展规划”调研工作领导小组，通过一周的时间采取座谈和走访典型农牧户的方式，重点对禁止开发区生态状况、变化以及搬迁后返乡和未搬迁区域的农牧民生产生活情况，《规划》与现行政策衔接情况，水、电、路、讯和种养殖棚圈等农牧业基础设施建设以及“三区”相关政策落实、存在的问题、意见建议等方面进行了实地调研，形成如下答复报告。

一、禁止开发区基本情况

    主要分布在干旱硬梁区的部分草原、水土流失严重的沙化退化区和自然生态保护区以及工矿采掘区。区域面积689.48万亩，占全旗国土面积的37.74%，涉及3个镇、19个嘎查村、84个牧业社，农牧业常住人口2128户6303人，该区域生态脆弱、人口

密度小、降雨量低，水资源较深开采成本高，生态退化，农牧业生产单一主要以自然放牧为主，不宜从事农牧业生产经营活动。

我旗通过严格执行禁休牧政策、合理控制载畜量，推行牲畜短期育肥，转变传统养殖方式加快牲畜出栏速度，并实施退牧还林还草、种植柠条等促进生态系统的修复与保护。同时，实施了生态移民和城乡统筹移民搬迁工程，将该区域从事农牧业生产经营活动的农牧民迁出，减少人类的干扰破坏，减轻了生态环境承载压力。

二、禁止发展区基础设施建设情况

为有效保障禁止开发区农牧民的基本生活，在禁止开发区实施了“十个全覆盖”和脱贫攻坚等等基础设施提升工程，累计建成自来水工程38处，抗旱应急水源工程36处，抗旱供水基本井24眼，牧区储水窖425处，解决和改善9499人饮用水问题，自来水普及率达到48%；新架电线1035公里；共修乡村油路或砂石路419.4公里；安装广播电视“户户通”2509户、“村村响”24个，建设数字基站2个；建设钢架大跨度塑料拱棚2座、10亩，塑料拱棚28座、22.4亩，连栋塑料拱棚10亩；完成危房改造925户。另外，还在上海庙镇创新实施节能改造1114户，硬化街道224.14公里，建设幼儿园2所、标准化卫生室3个、文化活动室8个、便民连锁超市12个，建设720亩现代农牧业产业化联合体示范基地、养牛基地各1处，禁止发展区内的基础设施得到了保障，但不能满足农牧户生产生活需求。

三、转移农牧民生产生活现状

一是从此次调研情况来看，禁止开发区搬迁后返乡和留守农牧民因区域限制和受政策影响，未能享受节能改造、十个全覆盖、危房改造等项目红利，错过了近年来的黄金发展期，2022年人均可支配收入仅1万元左右，远低于全旗农村牧区人均可支配收入26076元的收入水平。二是禁止开发区通信讯号差、饮水困难、交通不畅、电力紧缺、棚圈等农牧业生产设施建设少，基础设施较为薄弱，不能满足返乡农牧民基本的生产生活需要。据各镇统计有无电户504户、无动力电农牧户680户，无房户187户，无房、饮水困难、通信难等问题也比较突出。三是大多数转移农牧民过去靠从事传统农牧业生产生活，文化素质较低，几乎没有其他职业技能，就业困难。移民搬迁后，大多选择“打零工”就业，务工不稳定，收入不高，经过10多年这一状况仍没有大的改变，无业无收入的情况仍占大多数。加之，这部分人群又刚好处在一个上要赡养老人、下要抚育小孩的年龄段，生活压力巨大。四是2017年生活补贴停发后，后续政策保障不力，大多转移农牧民缺少收入来源和就业途径。加之，部分返乡户因病、因残、因学、贷款还息以及基础设施建设投入，支出较大入不敷出，导致生活困难，存在较大返贫风险。从调研情况来看，大多数返乡户因住房、羊棚、草棚等基础设施投入，平均每户贷款额高达20万元左右，还息还贷压力较大。五是实施移民搬迁时部分搬迁户已将原有住房拆除退耕还草，返乡后沦为无住宅、无稳定收入、无耕地的“三无”人员，部分农牧户返乡后一直居住在彩钢房内，甚至还有人畜混居现象。

四、存在问题

（一）“三区”规划亟待优化调整。在产业发展方面，有些农牧业生产条件较好、生态植被较好、适合农牧业生产的地方被划为禁止开发区；一些生态环境较好，水土资源丰富，地势平坦、农牧业生产条件及交通、电力、通讯、市场等基础设施优越，开发潜力大，产业发展空间较为广阔，资源环境承载能力较强的地方被划为限制开发区，影响和制约了该地区农牧业产业和集体经济的发展，同时禁止开发区的认定还存在一刀切现象。比如，敖勒召其镇伊克乌素、昂素镇阿日赖、巴彦乌珠日、上海庙镇特布德等嘎查，大部分村域面积属于限制开发区，只有少部分草牧场在鄂尔多斯毛盖图藏锦鸡自然保护区（禁止开发区）范围内，但整个嘎查被认定为禁止开发区，上电困难导致大多数基础设施建设和产业项目不能落地，很大程度上制约了农牧民生产生活，影响了集体经济发展。另外，在生态保护方面，通过实际调研情况来看，禁止开发区内长期禁牧，多年生优质草种缺乏动物传播途径，再生能力降低，优等牧草逐年退化，草原未能得到有效利用，“三区”规划未达到预期目标，急需进行细致精准的优化调整。

（二）基础设施、配套政策缺失。一是禁止开发区禁止各种项目落地，不能保障农牧业正常生产，返乡农牧民住房困难，原有耕地已转为林地、草地、基础设施差，出现返乡农牧民无房、无地、无电问题，严重制约发展，处于返贫边缘。比如敖镇洪山塘村已经返乡50多户、100多人，大部分返乡户居住在简易的彩钢房内未通电、饮水困难，需要拉水来满足生活用水，基本生活得不到保障。二是在部分农牧业限制开发区，农牧业基础设施薄弱，特别是农村牧区农牧业产业发展设施、电力、乡村道路、通信基站、电网升级改造等方面存在短板，既无法满足农牧民基本生产生活需求，也严重影响当地一、二、三产业的发展，不利于带动农牧民增收，甚至有可能增大农牧民返贫致贫风险。比如上海庙镇特布德嘎查温室大棚、转移农牧民创业园等集体经济项目因用电问题无法解决导致项目进度缓慢，至今未能完成建设。

（三）转移农牧民转移安置成效不明显。一是后续保障政策脱节返乡问题突出。2012年至2016年间，按照每人每年6000元标准发放生活补贴，2017年因市级不再配套政策资金，加之旗财政困难，补贴停发，养老保险等后续保障政策衔接脱节，导致转移农牧民收入降低，生活困难，大部分转移农牧民已经返乡。经各镇调研统计，截至目前，全旗已返乡农牧民共1445户5478人，其中：敖镇131户330人，上海庙镇1023户4100人，城川镇245户900人，昂素镇46户148人。二是就业保障难度大效果不明显。生态移民以及城乡统筹移民就业政策可持续性不强，存在创业就业保障政策执行不理想、技术培训效果差强人意、就业指导及就业服务不够深入等问题。加之现有转移农牧民普遍存在学历低、年龄偏大，没有相关就业技能的问题，个人职业技能水平与就业市场需求不相匹配，大多只能选择灵活就业，收入来源极不稳定，存在就业困难无固定收益的问题，失业现象极为普遍，只能通过返乡，依靠原有草牧场开展农牧业生产经营活动，养家糊口，保障最基本的生存生活需要。

（四）信访矛盾突出。禁止开发区返乡人员缺房、缺电、缺水、缺地，生产成本较高，种养殖条件差，饲草料紧缺。加之，近年来未能享受政策项目发展红利，与原有留守人员收入差距拉大，禁止发展区内的农牧户反响强烈。大多返乡户重新返回原生产生活地区，挤占原有留守户生产生活资料、电力资源和土地资源，部分返乡户与原有留守户存在土地及草原分配纠纷，矛盾日益突出存在信访风险隐患。

五、对策建议

（一）调整优化区域划定范围。一是因有些自然条件较好的区域被划定为禁止开发区，导致优质资源不能为产业服务；建议将不利于农牧业发展的政策进行调整，不断完善禁止开发区发展规划；将除自然保护区中核心区外地的禁止开发区建议调整为限制开发区，共涉及2个镇、9个嘎查村、24个牧业社，涉及草牧场204.33万亩、人口876户2700人，通过发展设施农业促进农牧民持续增收；对一些生态环境较好、开发潜力较大、产业发展空间较为广阔的，适合发展集体经济的地方调整为优化开发区。二是建议根据各旗区自然资源区保护重点和发展侧重，参照国土空间规划及“三区三线”划定工作，科学合理重新划分农牧业经济“三区”界限，进行细化设定，形成更加符合地方实际的农牧业经济区域发展布局，以便更合理、更科学、更好地指导农牧业工作，实现城乡区域统筹发展、人与自然和谐发展、经济社会与生态环境协调发展。

（二）统筹完善后续配套政策。一是出台农村宅基地“一宅一户”相关配套政策，保障返乡户基本住房需求。通过政策倾斜和项目扶持，加大对禁止开发区水、电、路、讯、房等基础设施的投入和保障，特别是要加快供电配套设施建设，积极推进农牧业基础设施建设实现均等化，并在种养殖基础设施建设和农机设备采购补助等惠农惠牧项目申报上也要给予一定的支持，帮助返乡农牧民填补从事农牧业生产生活的短板，有效防范化解返贫致贫风险，进一步巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。二是大力发展劳动密集型产业，实现产业带动就业。在镇郊培育大型种养殖合作组织，大力发展设施农牧业，通过“合作社+转移农牧民”的形式，发展经济，促进就业。同时，加大转移农牧民自主创业的扶持资金投入，鼓励他们自主创业。通过政府引导，在各大国有和民营企业、农贸批发市场、创业就业市场和食品加工园区等地，为他们搭建更为广阔的就业平台，提供一定的发展优惠政策，使之根据自己的意愿实现二次就业，从而破解转移进城农牧民就业难、收入低的难题。三是建议出台农牧民创新创业的相关优惠扶持政策和指导意见，通过平台搭建、创业贷款、税费减免等政策引导，鼓励农牧民自主创业，以家庭经营和合伙经营为基本模式，重点发展劳动力密集的农畜产品加工、物流配送、零售、餐饮等服务行业，一方面进入门槛低，经营目标容易达成；另一方面，对劳动力的吸纳能力较强，从第一产业中转移出来的劳动力只要掌握相对简单的技能，就可以实现再就业，也是一种转移富余劳动力的有效途径。四是整合多种培训资源，加强对禁止开发区农牧民种养殖技术的培训，提高农牧民种养殖技术水平。同时，要做好农机服务和科技服务保障工作，进一步改善返乡农牧民生产生活条件。五是有效利用各镇村庄规划计划的5%集体土地，优化发展限制开发区集体经济，通过发展温室大棚、养殖棚圈等规模性种养殖投入，提高禁止开发区农牧民水电路讯等基础设施建设。六是通过政策引导，在各类实施的农牧业经济发展项目中，对限制开发区和禁止开发区内农牧民进行倾斜，打造一批项目实用性强、带动性广、持久性长的农牧业经济发展项目，有效地示范带动返乡农牧民发展种养殖产业等基础产业，促进农牧民增收。

（三）合理利用和管理草牧场。一是强化对禁止开发区草牧场的管理，建立完善有效的规章制度，加强对禁止开发区草牧场的监控，严格落实“以草定畜”政策，坚决杜绝乱采挖、乱放牧、乱侵占等一切不利于草牧场发展的行为。二是加强对禁止开发区的综合利用，禁止开发区经过几年的休养生息完全可以利用。建议引进有能力的农牧业企业或积极培育本土养殖专业合作社，适量开展骆驼、牛、羊养殖等牲畜规模化养殖和舍饲养殖，既增加转移农牧民收入，又提升草种结构和牧草利用价值。三是对生态植被脆弱的地区实行围栏封闭，种植柠条，促进草地生物多样性与优化生态环境的可持续性；在限制和禁止开发区大力开发风光等新能源项目，动员煤矿企业消化旗内农副产品，并将农牧民承包的土地以入股或租赁的形式租给企业，在保证转移农牧民有长期稳定收入的同时，进一步改善生态环境。

（四）推进农牧业产业转型升级。一是积极落实农牧业高质量发展扶持政策，结合地下水超采治理，扶持各类经营主体向绿色优质高效转型发展，加强农牧业新品种、新技术引进推广，加大良种繁育力度，示范引导农牧民转变种养结构，完成地下水超采区产业结构示范调整种植，强化农牧业科技服务，完善农技服务队伍建设。二是聚焦资源优势和主导产业，大力培育发展农牧业新型经营主体，逐步构建以家庭农牧场为基础、专业合作社为纽带、农牧业产业化龙头企业为骨干、产业联合体为支撑的现代农牧业经营体系，推动农牧业规模化发展、标准化生产。按照引、培并举原则，扶持农牧业新型经营主体向前端延伸建设原料基地，向后端延伸建设物流营销和服务网络，推进农牧业生产经营由“散、分、弱”向“集、联、强”转变。三是聚焦补短板、延链条、强联结，支持龙头企业发展农畜产品初加工、精深加工和综合利用加工，提升农畜产品附加值。同时，鼓励企业与农牧民建立紧密型利益联结，在企业招工、合资入股等方面优先考虑本地农牧民，在牲畜屠宰、原材料收购等各个环节均给予农牧民一定的优惠。四是依托城川镇独特的地理区位优势和厚重的文化资源底蕴，探索推行“双核五线三区”文旅产业发展模式，以推动“城川寨子”非遗文旅小镇项目建设为核心，打造一批特色鲜明的文化体验游、乡村采摘游、休闲度假游等精品旅游路线，不断培育新的支柱产业和经济增长点，逐步推动文旅产业从单一型“景点游”向立体型“全域游”转变；深度挖掘红色资源的教育培训价值，深化与城川干部学院合作，精心布局一批独具特色、贯穿全境的红色研学基地和教学点，开发不同类别的研学线路和精品课程，并设计开发宥州古城钱币盲盒等具有城川特色的文创产品进行销售，全面构筑“产、学、研、游、销”于一体的红色产业链，持续放大红色品牌效益。